政策解读

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11月11日，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》：

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，严控增量、优化存量、提高质量，支持盘活存量闲置土地，进一步推动《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发〔2024〕104号）落地见效，积极运用地方政府专项债券资金加大收回收购存量闲置土地力度，促进房地产市场平稳健康发展，现就有关事项通知如下：

一、运用专项债券资金收回收购存量闲置土地，是减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳的关键举措。各地要提高政治站位，主动担当作为，积极做好地块筛选和项目储备，推动专项债券资金加快落地，切实做到规范操作、有章可循、从严管理、精准高效。

二、使用专项债券资金用于收回收购土地，应由纳入名录管理的土地储备机构具体实施。专项债券对应的土地储备项目中的储备地块，必须在全民所有土地资产管理信息系统中有储备地块标识码。符合条件但尚未纳入名录管理的土地储备机构，应于2024年12月底前在系统“土地储备机构”模块中填报单位信息及证明材料，部将按程序及时审核并动态更新名录。

三、优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。其他用途的土地，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地，以及已动工地块中规划可分割暂未建设的部分，也可以纳入收回收购范围。

四、市、县自然资源主管部门要依托土地市场动态监测监管系统中的处置存量闲置土地清单摸清底数，根据需要向社会发布收回收购土地征集公告，综合考虑企业意愿、市场需求、地块条件等因素，确定拟收回收购意向地块和时序安排，分批纳入土地储备计划，优先申报使用专项债券。处置存量闲置土地清单是安排专项债券的基础,应当根据收回收购土地的情况动态更新。

五、土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对拟收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。市、县处置存量闲置土地协调推进机制或土地出让协调决策机构根据市场形势、合同履约情况等，集体决策确定基础价格下调幅度，经与土地使用权人协商一致并经公示无异议后，报市、县人民政府批准确认。在约定期限内未完成收回收购的，应当按照上述程序重新确定价格。

六、收回收购的土地原则上当年不再供应用于房地产开发。确有需求的，应当严控规模，优化条件实施供应，在落实“五类调控”的同时，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%。收回收购土地用于民生领域和实体经济项目的，不受上述限制。

运用政府专项债券资金收回收购存量闲置土地涉及部门多、利益协调难度大，各级自然资源主管部门要加强与发展改革、财政、司法、税务等相关部门沟通协调，形成工作合力。要严守土地政策红线底线，妥善处理好土地债权债务关系，保障土地使用权人和抵押权人合法权益，防范廉政风险和道德风险。专项债券额度、使用、管理等有关要求，按照有关规定执行。

【中指观点】

1、目的和作用：减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳

《通知》明确指出“运用专项债券资金收回收购存量闲置土地，是减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳的关键举措”，鼓励各地利用专项债券资金收回收购土地，盘活存量，一是有利于地方政府提升土地资源利用效率，减少市场存量房地产用地规模，改善土地供求关系；二是可以增加企业资金流动性，有利于房企集中资金用于保交房，改善市场预期，同时也有助于改善企业的土储结构；三是可以提供满足市场需要的新产品，进一步改善供求关系，这些均有利于促进房地产市场止跌回稳。

除此之外，收储后形成“净地”“优地”，也有利于补齐公共服务设施短板改善环境，满足居住需要，同时可以腾出空间支持实体经济发展，促进有效投资。

2、收购主体：由纳入名录管理的土地储备机构具体实施收地工作

《通知》明确“使用专项债券资金用于收回收购土地，应由纳入名录管理的土地储备机构具体实施”，土地储备机构基本为各地或区域的土地储备中心或土地整理中心，根据自然资源部公布的《土地储备机构名录（2020年版）》，全国各省市土地储备机构2500家左右。

3、收购标的：优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地

2024年6月，自然资源部、国家发改委《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发[2024]104号），明确了处置对象，为2024年3月31日之前供应，目前尚未开工以及已开工未竣工的房地产用地。

本次《通知》强调进一步推动104号文落地见效，明确专项债收回收购存量闲置土地的类型，主要包括几类：

一是，优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地；

二是，其他土地类型中，进入司法或破产拍卖、变卖程序的土地；

三是，因低效用地再开发或基础设施建设等需要收回的土地；

四是，已动工地块中规划可分割暂未建设的部分。

可见土地类型包含各类用地，优先收回收购满足条件的住宅用地和商服用地，法拍地块也在列，不仅包括未动工开发的地块，也包括已动工可分割未建设的土地。优先收回收购住宅用地和商服用地，一方面，住宅、商服用地多为房地产开发企业获得，优先针对此类土地进行收回收购，有利于缓解房地产开发企业资金压力，为企业提供资金流动性，也有助于企业更好地将资金用于保交房，促进市场信心修复；另一方面，也可以直接改善土地供求关系，在促进房地产市场止跌回稳中发挥重要作用。

另外，2024年5月，自然资源部发布《土地储备管理办法》（征求意见稿），明确要建立全民所有土地资产管理信息系统（是对原土地储备监测监管系统的升级），对储备土地实行信息化管理。本次《通知》强调专项债券对应的土地储备项目中的储备地块，必须在全民所有土地资产管理信息系统中有储备地块标识码，也就是已经完成入库的地块，有利于规范化收回收购存量闲置土地。

4、收购价格：土地评估价格与企业土地成本，就低确定收地基础价格

《通知》明确“土地储备机构委托经备案的土地估价机构，对拟收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格”，同时指出“市、县处置存量闲置土地协调推进机制或土地出让协调决策机构根据市场形势、合同履约情况等，集体决策确定基础价格下调幅度”，即收地基础价格为评估价和企业土地成本（包含土地成交价格+利息支出等）的就低价，最终的收购价格是在基础价格的基础上再给予一定幅度下调。

2021年下半年以来房地产市场深度调整，房价波动下行一定程度导致当前不少地块评估价低于企业获取土地时的价格，特别是企业在市场热度较高时获取的土地。值得关注的是，土地出让时的起始价一般是在评估价的基础上结合当期市场情况等因素综合确定，收储成本是重要依据，叠加地方发行专项债也依赖土地价值，因此土地出让时的起始价或是本次土地收购价格的重要参考，过去底价成交的土地，有望在本次收回收购土地中实现更有效去化。

5、土地收回后的“去向”：原则上当年不再供应用于房地产开发

《通知》明确“收回收购的土地原则上当年不再供应用于房地产开发。确有需求的，应当严控规模，优化条件实施供应，在落实‘五类调控’的同时，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%”，这也是落实“严控增量”的具体表现，要求收回收购的土地原则上当年不再供应于房地产开发，土地收回后将明显降低土地存量，进一步改善房地产供求关系，促进市场预期修复；而确需供应为房地产开发项目的，需要落实“五类调控”，且限定供应面积不超过当年收回用地总面积的50%，这对于库存消化周期较长的城市将产生明显约束，在这种情况下，能再次进入市场的土地或是通过调规后可以产生更多增量价值的地块，这类地块在满足新的市场需求的同时，也有利于增加地方土地出让收入。

“五类调控”是指住宅用地供应“五类”（显著增加、增加、持平、适当减少、减少直至暂停）调控目标，其中，消化周期在36个月以上的，应停止供地；36~18个月的，要适当减少供地；18~12个月的，维持供地持平水平；12~6个月的，要增加供地；6个月以下的，要显著增加并加快供地。

6、专项债券额度尚未确定，有待政策进一步明确

本次自然资源部发布《通知》，快速落实闲置存量土地收回收购政策，本次更多是对专项债券资金收回收购存量土地的规则进行明确，《通知》中也指出“专项债券额度、使用、管理等有关要求，按照有关规定执行”，专项债券的具体使用办法，仍需财政部更进一步政策的落地。

本次《通知》落地标志着专项债用于土地储备正式重启，本次鼓励地方政府利用专项债收回收购存量闲置土地，且不限定收回的土地用于保障性住房建设，扩大了专项债使用范围，明确了收购目的、收购标的物范围、收购价格要求等多个方面，同时指出要摸清底数，确定好时序安排，为各地提供了政策指导。

《通知》落地也意味着更多低成本的增量资金将进入市场，对于房企来说，应抓住机会出售存量土地，缓解资金压力，或进一步改善土储结构；对于地方政府来说，专项债券用于收购存量土地，也能够增强地方政府的资金流动性，缓解地方政府的资金压力，支持地方经济发展、保障民生；对于市场来说，收回收购存量闲置土地，有助于改善市场供求关系，是促进房地产市场止跌回稳的关键举措，可见利用专项债收回收购存量闲置土地可以取得“一举多得”的效果。

在当下的市场环境下，具备发展潜力的城市（如中指研究院发布的2024年中国地级以上城市开发投资吸引力排名前50城市）土地收回收购后，再入市时更易产生增量价值，这对于满足市场新需求、增加地方土地出让收入、促进地方扩大投资等均具有积极意义，建议在这些能够产生更多增量价值的城市侧重加快推进相关收购节奏。

最后，专项债券的额度等细则仍需财政部等相关部门进一步出台政策明确，政策若快速落实到位，将有望继续修复市场预期，推动房地产市场止跌回稳。