政策解读

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7月21日，二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）发布，决定稿除引言和结束语外，共15个部分，分三大板块，内容条目通篇排序，开列60条，锚定2035年基本实现社会主义现代化目标，重点部署未来五年的重大改革举措。与房地产相关的改革方向包括健全保障和改善民生制度体系、深化土地制度改革、深化财税制度改革等多个方面。

1、住房保障：加快构建房地产发展新模式，允许有关城市取消或调减住房限购政策

【原文】

（44）健全社会保障体系。……

加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求。支持城乡居民多样化改善性住房需求。充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策，允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准。改革房地产开发融资方式和商品房预售制度。完善房地产税收制度。

【中指观点】

（1）全文罕见重笔提及房地产，彰显房地产在整个经济社会发展中的重要性。

与十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》全文中涉及的房地产内容相比，本届三中全会《决定》全文，在健全社会保障体系中，用了整段、接近160字的篇幅着重提及了房地产，一方面表明中央对于房地产行业发展的重视，另一方面，也为未来几年房地产政策指明了方向。

（2）加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式居于首位，未来几年保障性住房供给或将明显放量。

近几年，中央及监管部门多次强调要加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式，本次《决定》中的相关提法居于房地产各项任务首位，同时进一步强调“加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求”，未来保障房建设和供给或将明显放量，其中保租房在“加快建立租购并举的住房制度”下，重要性或将更加凸显。

（3）充分赋予地方调控自主权，一线城市限购政策有望继续优化。

《决定》继续强调“充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策”，与此前提法基本一致，表明各地将结合自身房地产市场情况继续优化调整楼市政策，优化限制性政策、降利率等或均在列；同时《决定》中进一步强调“允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准”，当前仅北上广深、天津及海南省部分地区仍执行限购政策，短期广州、天津、海南省部分地区取消限购政策存在较强预期，北京、上海、深圳取消限购或仍需时间，短期或仍以渐进式推进为主。

“取消普通住宅和非普通住宅标准”，意味着在税费缴纳等过程中，非普宅与普宅将执行同等要求，有助于降低购房者置业成本，推动改善性住房需求释放，该举措也是“支持城乡居民多样化改善性住房需求”的一种有效措施，也有助于“好房子”建设。

另外《决定》中亦提到“完善扩大消费长效机制，减少限制性措施”，针对房地产行业来说，也进一步表明未来需求端限制性政策继续放开将是趋势。

（4）改革房地产开发融资方式和商品房预售制度，未来取消商品房预售或是大势所趋，但短期推动或仍将循序渐进。

近两年“保交房”已经成为监管部门推进化解房地产风险的着力点之一，住建部此前就已明确“有条件的可以进行现房销售”，截至目前已有多地试点现房销售。本次《决定》强调“改革房地产开发融资方式和商品房预售制度”，或意味着未来预售制改革进程将加快，取消预售制或是大势所趋。

房地产开发融资方式与商品房预售制度高度关联，商品房预售制度下，房企开发建设所需资金一部分来自于银行开发贷等金融支持，一部分来自于预售款。预售制度下开发企业使用开发贷等融资时间较短，预售开盘后即可逐步偿还贷款，银行资金回流速度相对较快。而转向现房销售后，企业开发贷使用时间延长，金融机构配套的资金支持如何优化调整，或是未来政策的研究方向。另外，在全面推进现房销售前，部分城市或需进一步完善供给端政策，稳定供给预期。因此，短期来看，预售制改革或仍将循序渐进，全面取消预售制预计仍需要一定时间。

（5）完善房地产税收制度，短期房地产税出台预期或较弱。

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》全文中，在“深化财税体制改革”章节的“完善税收制度”中，指出要“加快房地产税立法并适时推进改革”，本次《决定》中相关提法出现在“健全社会保障体系”中，明确指出要“完善房地产税收制度”，中长期来看，房地产税相关立法和改革或仍将持续推进，但当前房地产市场处于深度调整阶段，房地产税的出台时机尚不成熟，预计短期房地产税出台预期较弱。除此之外，完善房地产税收制度中，降低交易税费，如降低契税税率等，也是支持住房保障的重要举措。

除此之外，《决定》提出“建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动”，城市更新政策法规继续完善，也有助于为居民提供更好的居住环境，提升居住品质。

2、土地制度改革：允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用；“人房地”要素联动加速推进

【原文】

（6）构建全国统一大市场。……。

完善要素市场制度和规则，推动生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。构建城乡统一的建设用地市场。完善促进资本市场规范发展基础制度。培育全国一体化技术和数据市场。完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，防止政府对价格形成的不当干预。健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。推进水、能源、交通等领域价格改革，优化居民阶梯水价、电价、气价制度，完善成品油定价机制。

（16）完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制。构建国家战略制定和实施机制，加强国家重大战略深度融合，增强国家战略宏观引导、统筹协调功能。健全国家经济社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制，发挥国家发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用。健全专家参与公共决策制度。

六、完善城乡融合发展体制机制

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。

（20）健全推进新型城镇化体制机制。构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。

（21）巩固和完善农村基本经营制度。有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营。完善农业经营体系，完善承包地经营权流转价格形成机制，促进农民合作经营，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩。健全便捷高效的农业社会化服务体系。发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益。

（23）深化土地制度改革。改革完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准。完善高标准农田建设、验收、管护机制。健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系。允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。

优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制。探索国家集中垦造耕地定向用于特定项目和地区落实占补平衡机制。优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。开展各类产业园区用地专项治理。制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策。

【中指观点】

十八届三中全会以来，我国土地制度改革整体在持续推进。2013年十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，指出“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，明确了农村土地制度改革的方向和任务；2018年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》出台，随后配套政策和制度不断完善，试点工作也稳步推进。2020年《构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布，土地制度改革着力聚焦促进要素自主流动，提升要素配置效率等方面。

本次《决定》进一步明确了土地制度改革方向，新一轮土地制度改革进程或将开启。综合来看，本次新型城镇化与深化土地制度改革进行了高度关联，土地资源的合理配置以及高效利用、盘活是重要方向。另外，土地价格也将更多由市场供求关系决定，土地端的限制性政策有望进一步优化调整，如核心城市取消土地端限价等。

《决定》提出“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用”，此前多地已经落地相关举措，如长沙已经出台政策明确村集体经济组织可以采取多种方式集中整合本村闲置宅基地和闲置住宅资源，并鼓励村集体经济组织通过自营、出租、入股、合作等多种方式发展乡村旅游、文化体验、康养服务等乡村新产业新业态。预计未来更多地区将深入推进盘活利用农户合法拥有的住房，有利于提升农村土地利用效率，也有助于增加农民收入，激发乡村发展活力。

集体经营性建设用地入市是我国土地制度改革的重要内容，2015年起，国家在33个试点县（市、区）首先开展了农村集体经营性建设用地入市制度改革试点，当前已在全国范围内展开试点，并取得了阶段性成果，进一步盘活了空闲、废弃和低效利用的集体经营性建设用地，提高了土地节约集约利用水平。本次《决定》进一步明确“有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制”，未来配套政策有望进一步完善。

《决定》亦提出要“优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度”，明确指出“建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制”，未来人口持续增加的优势地区，新增城镇建设用地指标或将得到更多保障，“人、房、地”联动机制的建立将发挥更大效能。

与此同时，《决定》提出“优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地”，过去在城市的快速发展过程中，各地工商业用地供应规模较大，造成不少土地处于闲置或低效利用状态，本次明确要加快发展工商业土地二级市场，也意味着推动存量盘活进入了关键时期。今年5.17新政落地，自然资源部明确提出处置闲置土地、盘活存量土地的三项政策举措，包括闲置土地合理调整规划条件和设计要求、促进土地二级市场流通转让、支持地方按照“以需定购”原则，以合理价格收回闲置土地，用于保障性住房建设。随后6月底，自然资源部研究出台了三个方面18条政策措施，妥善处置闲置存量土地。未来配套政策有望加速落地落实，盘活存量土地，提高土地资源利用效率，也是房地产行业高质量发展的必然要求。

另外，《决定》明确要“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”，在深入推进新型城镇化，加快推动农民进城的过程中，农民合法土地权益的有效退出或将起到至关重要的作用，近期南通、滁州市凤阳县等地对自愿放弃宅基地并进城购房的人群发放购房补贴，或是其中一种方式。

3、财税体制改革：增加地方自主财力，拓展地方税源，推动央地财税再平衡

【原文】

（17）深化财税体制改革。……。

健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构。研究同新业态相适应的税收制度。全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制。健全直接税体系，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税。深化税收征管改革。

建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限。完善财政转移支付体系，清理规范专项转移支付，增加一般性转移支付，提升市县财力同事权相匹配程度。建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，完善增值税留抵退税政策和抵扣链条，优化共享税分享比例。研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模、比例。完善政府债务管理制度，建立全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，加快地方融资平台改革转型。规范非税收入管理，适当下沉部分非税收入管理权限，由地方结合实际差别化管理。

适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金。

【中指观点】

1993年十四届三中全会拉开了分税制改革的序幕，2003年十六届三中全会确立了健全公共财政体制的改革重点，2013年十八届三中全会提出了建立现代财政制度的主线。本届三中全会提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，新一轮财税体制改革将围绕央、地再平衡展开。

从房地产相关税收及行业背景来看，根据财政部统计数据，2023年全国土地及房地产相关税收占总税收的比重超10%，是税收收入的重要组成部分。近两年，伴随着房地产市场的持续调整，地方土地与房地产相关税收有所下滑，国有土地出让收入也在持续收缩，地方政府收入快速减少，明显加重了地方政府的财政压力，也增加了地方政府债务化解的难度。

本次《决定》中提到的提高中央财政支出比例、消费税下放、优化共享税分享比例、地方附加税改革均有利于扩大地方财税收入，缓解地方财政压力。“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”旨在构建更加科学合理的财政事权和支出责任体系，确保中央和地方政府能够在各自的职责范围内高效运作，减少财政管理中的冗余和效率损失。在进一步全面深化改革的背景下，地方政府需要更多的财政收入来应对经济结构调整和转型升级的挑战，提高地方税收收入可以调动地方积极性，也有利于进一步推动改革。

4、区域协调发展：推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区更好发挥高质量发展动力源作用

【原文】

（19）完善实施区域协调发展战略机制。构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系。健全推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化的制度和政策体系。推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区更好发挥高质量发展动力源作用，优化长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展机制。高标准高质量推进雄安新区建设。推动成渝地区双城经济圈建设走深走实。健全主体功能区制度体系，强化国土空间优化发展保障机制。完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制，深化东中西部产业协作。完善促进海洋经济发展体制机制。

【中指观点】

与十八届三中全会相比，本次《决定》全文更加明确了要完善区域协调发展战略机制，整体与二十大报告提法基本一致，指出“健全推动西部大开发形成新格局、东北全面振兴取得新突破、中部地区加快崛起、东部地区加快推进现代化的制度和政策体系”，不同地区未来发展着力点不同，中部地区加快崛起，或意味着中部地区核心城市发展将加速推进，未来资源集聚效应或进一步显现；东部地区加快推进现代化，在新一轮全面深化改革中，或预示着未来东部地区有望率先迎来改革试点，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区发挥带头作用，更好发挥高质量发展动力源作用。

2024年《政府工作报告》亦提出，“支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区等经济发展优势地区更好发挥高质量发展动力源作用”，同时强调“注重以城市群、都市圈为依托，促进大中小城市协调发展”。2023年，我国19个城市群占据了全国约四分之一的土地，集聚了超80%的人口，创造了近90%的GDP，充分说明了城市群在中国经济发展中的重要地位。未来随着区域协调发展战略机制的持续完善，优势地区的经济、人口集聚能力也有望进一步增强。

整体来看，本次三中全会全文明确了多项改革方向，涉及健全宏观经济治理体系、完善城乡融合发展体制机制、健全保障和改善民生制度体系等多个方面，也重笔提及了房地产相关内容，彰显了房地产的重要性，未来房地产供需两端政策仍有望进一步优化调整，中长期来看，限制性政策或全面取消。土地制度改革有助于促进土地资源的合理配置和高效利用，促进城乡融合，将为乡村振兴提供重要支撑。财税体制改革将合理划分央地事权和支出责任，优化税收体系，有助于缓解地方政府的财政压力。《决定》明确提出“到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务”，未来几年多项改革举措持续落地，预计将逐步推动房地产业良性循环和健康发展，也将为实现房地产行业高质量发展奠定良好基础。

附表：十八届及二十届三中全会政策方向对比