政策解读

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11月11日，自然资源部对外发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号），明确了收购目的、收购标的物范围、收购价格要求等多个方面，242号文落地也标志着专项债用于土地储备的正式重启，解决了收购存量闲置土地的资金“卡点”问题，有助于提升地方政府收购存量土地的积极性。这项政策若能加快落实，有望取得“一举多得”的政策效应，盘活存量土地或是促进2025年房地产开发投资、新开工企稳的关键。

对于地方政府来说，在当前的市场环境下，收回后能够产生增量价值、实现资金平衡的存量闲置土地，或是地方政府在有限的资源下着力收购的重点，只有产生增量价值才能更好地发挥政策的综合效果，使地方政府、企业、市场多方受益。若要推动地方政府加快收购存量闲置土地，当前仍有多个关键点有待破局。

盘活闲置存量土地存在多项“卡点”，收购资金、收购价格等是面临的主要困难

此前在5.17国务院政策例行吹风会上，自然资源部提出了妥善处置闲置土地、盘活存量土地的政策措施：一是允许企业按照程序合理调整规划条件和设计要求，更好地适应市场需求；二是促进市场流通转让，发挥土地二级市场作用，支持预告登记转让和“带押过户”，鼓励转让或者合作开发；三是支持地方按照“以需定购”原则，以合理价格收回闲置土地，用于保障性住房建设。

随后6月自然资源部和国家发改委发布《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（104号文），明确了处置闲置存量土地的三个方面18条举措，但截至目前整体实施进展缓慢。据中指调研，盘活闲置存量土地面临多个“卡点”问题，主要包括以下几个方面：

（1）地方政府对存量土地的盘活和退换积极性不够，不愿新增债务回购土地；

（2）多数地方政府不愿意接受跨区换地，因为涉及到不同财政主体，各区之间的利益难以协调；

（3）关于原地块的回收价格，企业和政府难以达成一致，若按当前市场价收回，企业参与意愿不高；

（4）土地类型的调规限制多，且涉及需要补交地价；

（5）部分退换地、调规项目会涉及到重新分割红线、分宗退地，且需要征求小区已售部分产权人的征求意见，但目前很多城市未有操作先例，地方政府对于重新划分红线和分宗地块的积极性不高。

专项债用于收购土地，解决资金“卡点”问题，提升地方政府积极性

2019年9月国常会提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”，各地停止了土储专项债的发行。2024年10月，财政部在新闻发布会上，明确指出“允许专项债券用于土地储备”，11月自然资源部发布通知（242号文）鼓励地方利用专项债收回收购存量闲置土地，意味着专项债用于土地储备正式重启。本次地方专项债使用范围扩大，解决了地方政府收购存量土地的资金“卡点”问题，有助于提升地方政府收购积极性。

图：历年专项债用于土地储备的政策梳理

资料来源：政府网站，中指研究院综合整理

“242号文”明确了收购目的、收购标的物范围、收购价格要求等多个方面，若地方政府能加快落地执行，有望产生“一举多得”的政策效应，一是有利于地方政府提升土地资源利用效率，减少市场存量房地产用地规模，改善土地供求关系，同时部分优质项目再入市也有助于增加地方土地出让收入；二是可以增加企业资金流动性，有利于房企集中资金用于保交房，改善市场预期，同时也有助于改善企业的土储结构；三是可以提供满足市场需要的新产品，进一步改善供求关系，这些均有利于促进房地产市场止跌回稳。

除此之外，收储后形成“净地”“优地”，也有利于补齐公共服务设施短板改善环境，满足居住需要，同时可以腾出空间支持实体经济发展，促进有效投资。

加快推进地方收购存量土地，中指的破局思路

对于地方政府来说，收回后能够产生增量价值、实现资金平衡的存量闲置土地，或是地方政府当下着力收购的重点。在当前的市场环境下，梳理清楚什么类型的土地可以产生增量价值、如何落地增量方案等问题是破局的关键。

为了加快推动地方利用专项债收回收购存量闲置土地政策落地见效，中指认为可以从以下几个方面破局：

第一，在落地路径上，企业对自身地块最为了解，企业可以针对地块提出方案，地方主管部门以需求增量、投资增量为原则审核纳入储备库，并会同其他部门进一步立项申请专项债，更有利于提高收购效率；

第二，在城市选择上，优先聚焦核心城市，让有限的资源发挥更大的效果。核心城市人口持续流入，未来房地产市场仍有较大发展空间，收回的土地更能通过调规、置换等方式产生增量价值，促进市场进入新循环；

第三，在企业类型上，避免地方政府与国企平台内部循环，加大对民企的支持力度，增加收购民企项目比例，促进收回的土地可以形成有效供给。

另外，针对收购价格，“242号文”明确收地基础价格为评估价和企业土地成本（包含土地成交价格+利息支出等）的就低价，最终的收购价格是在基础价格的基础上再给予一定幅度下调。值得关注的是，土地出让时的起始价一般是在评估价的基础上结合当期市场情况等因素综合确定，收储成本是重要依据，因此土地出让时的起始价可以作为土地收购价格的重要参考。

当下，中指研究院正努力为政府优选闲置土地、为企业制定土地盘活方案提供专业支持。（点击了解详情）

图：北京市顺义区顺义新城某地块周边配套情况

数据来源：中指·开发云（点击查看）