政策解读

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2024年11月，自然资源部发布242号文，明确运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的相关细则，12月国办发文，明确地方专项债可用于土地储备、保障性住房建设等领域，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房。今年以来，部分城市发布了收购闲置存量土地的征集公告，广东省多个地区公示了第一批拟用专项债收购存量土地的具体项目名单及价格，政策正在进入落地期。专项债收购存量土地作为促进市场进入新循环的关键举措之一，未来更多配套政策有望加快落地打通相关收购卡点，更好地发挥政策效应。

政策梳理

2024年，中央和监管部门持续出台盘活闲置存量土地的相关政策，6月自然资源部提出处置闲置存量土地的18条举措，10月财政部明确使用专项债收购存量闲置土地，11月以来更多配套政策落地，具体来看：

2024年5月，住建部、自然资源部提出妥善处置闲置土地、盘活存量土地，允许企业按照程序合理调整规划条件和设计要求，也支持地方以合理价格收回土地；

2024年6月，自然资源部和国家发改委发布《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发〔2024〕104号），提出三个方面18条举措处置闲置存量土地；

2024年10月，财政部明确允许专项债用于回收存量闲置土地；

2024年11月，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号），要求各地积极运用地方政府专项债券资金加大收回收购存量闲置土地力度，同时明确运用专项债收购存量土地的收购范围、收购价格、再供应原则等细则，为地方执行具体政策提供指导；

2024年12月，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），其中明确支持城市回收符合条件的闲置存量土地，将地方政府专项债投向领域进一步扩大，为专项债券支持回收存量土地提供依据；

2025年1月，财政部在新闻发布会上明确指出“在2025年新增发行的专项债额度内，地方可根据需要，统筹安排用于土地储备和收购存量商品房用作保障性住房这两个方面的专项债项目”，同时指出“已经明确了专项债管理的相关要求，地方已经可以做了”。

最新进展

根据中指监测，2024年底地方政府积极摸底存量闲置土地规模，部分地区发布了公开征集收回收购存量闲置土地的公告，2025年1月，湖州以7.81亿元收回金茂4宗地块，计划申请专项债支付补偿资金。另外，广东省制定了《关于土地储备领域申报地方政府专项债券工作指引（试行）》，推动省内各地区加速收购存量闲置土地，根据监测，今年以来，广东省内多个地区（不局限在城市层面，下辖区、市、县各自均有发布）自然资源局公示了2025年度第一批拟使用土地储备专项债券收回收购存量闲置土地的项目及收储价格，或拟收回收购国有建设用地土地使用权的项目名单。

根据中指不完全统计，截至2月11日，佛山、惠州、珠海、中山、江门等城市公告中涉及土地总数量超160宗，土地使用面积超680万平方米，拟收购价格合计超350亿元，其中，惠州拟收购价格超120亿元，居首位；珠海拟收购价格66.5亿元，排在第二位。

表：截至2月11日，广东省部分城市第一批拟使用专项债收购存量土地的数量

数据来源：各地区自然资源局等官方网站，中指数据CREIS

将这些地块与中指数据库中土地成交数据进行匹配，主要有以下几个特点：

从基本信息上看，一是，公示的地块类型多样，包括住宅、商办、工业和其他用地，其中住宅用地占比超过50%，商办用地占比超30%，工业用地占比超10%。

二是，各地块成交时间集中在2020-2024年，占比超过80%，特别是2021-2023年地块居多；2012-2017年地块占比15%左右。

三是，用地单位覆盖地方国企、央企和民企，绝大多数为地方国企，保利、华润、华侨城、华发等企业有部分地块进入名单。

从收购价格来看，根据自然资源部242号文，收购价格为市场评估价与企业拿地成本，就低确定基础价格，再综合市场情况等因素确定基础价格下调幅度。本次广东省各地的拟收购价格也是综合考量市场评估价和土地成交价格，以东莞沙田镇的一宗地块为例，该地块是成交价与评估价就低确定了拟收回价格。

表：东莞沙田镇第一批拟收购的一宗地块公告详情

数据来源：政府网站

各城市公告中的地块在出让时基本为无溢价成交，与出让时的成交价相比，拟收购价格与成交价基本持平，约70%的地块拟收购价格与成交价的比值在0.8-1.0之间，超40%的地块比值在0.9-1.0之间，约13%的地块比值在0.7-0.8之间，个别地块拟收购价格的折扣较大。 

从不同年份来看，2020-2023年各年拟收购价格与成交价的比值在0.9左右，2024年为0.96，2018-2019年的地块比值在0.7-0.8之间，其他更早年份的地块比值相对高一些，这个比值区间或将为其他地方提供重要参考。

政策趋势

当前绝大多数城市落实专项债收购存量土地的进展仍有待提速，地方收购存量土地依然存在多项难点，经过调研，难点主要包括专项债额度不清晰、调规程序复杂、土地置换利益难协调等因素导致部分地方政府参与积极性不足；收购价格低，政府和企业协调困难，企业参与意愿低，同时当前收购标的物更集中在地方国企，也较难调动其他类型企业的积极性等。

专项债收购闲置存量土地有利于改善市场供求关系，促进房地产市场进入新循环，也是2025年促进房地产开发投资、新开工止跌回稳的关键举措，打通各项收储堵点，加快收储节奏，或将是未来中央和地方政府政策的重要着力点，相关配套政策有望继续完善。预计更多城市将参考借鉴广东省做法，出台详细的操作细则或指引，同时给予调规、土地置换更多政策支持也是重要方向，破解跨区域置换土地的障碍。除此之外，中指认为还可以从以下几个方面发力，加快专项债收购存量土地节奏，在促进房地产市场进入新循环中发挥更大的作用：

一是，针对收购价格，土地出让时的起拍价可以作为收购价格的重要参考；

二是，针对收购标的物，可以限定收购2020年以来的存量土地，最大化发挥资金效益；

三是，针对企业类型，加大对民企的支持力度，促进收回的土地可以形成有效供给，如地方国资：央企：民企=35%：30%：35%，部分地区可以将民企的比例提升至40%以上。

数据来源：各地区自然资源局等官方网站，中指数据CREIS